Hoàn thiện các quy định của pháp luật về điều kiện, hồ sơ của người nhận con nuôi

Nuôi con nuôi là vấn đề nhân đạo sâu sắc, thể hiện tình yêu thương, tinh thần trách nhiệm cao cả và mối quan hệ tương thân, tương ái, giúp đỡ lẫn nhau giữa con người với con người. Nhìn chung, nuôi con nuôi là một trong những quan hệ góp phần củng cố và thúc đẩy sự phát triển xã hội. Để tạo cơ sở cho sự phát triển lành mạnh của quan hệ nuôi con nuôi và bảo đảm quản lý nhà nước về nuôi con nuôi, ngày 17/6/2010, tại Kỳ họp thứ 7, Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật Nuôi con nuôi có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2011 (Luật Nuôi con nuôi).

Theo quy định của Điều 14 Luật Nuôi con nuôi năm 2010, người nhận con nuôi phải có đủ các điều kiện: i) Có năng lực hành vi dân sự đầy đủ; ii) Hơn con nuôi từ 20 tuổi trở lên; iii) Có điều kiện về sức khỏe, kinh tế, chỗ ở bảo đảm việc chăm sóc, nuôi dưỡng, giáo dục con nuôi; iv) Có tư cách đạo đức tốt. Trong trường hợp cha dượng nhận con riêng của vợ, mẹ kế nhận con riêng của chồng làm con nuôi hoặc cô, cậu, dì, chú, bác ruột nhận cháu làm con nuôi thì chỉ cần thỏa mãn đồng thời hai điều kiện là “có năng lực hành vi dân sự đầy đủ” và “có tư cách đạo đức tốt”.

Bên cạnh những yêu cầu về điều kiện đối với người nhận con nuôi, Luật Nuôi con nuôi cũng quy định những trường hợp không được nhận con nuôi. Điều đó có nghĩa là, có những người tuy thỏa mãn điều kiện nuôi con nuôi nhưng nếu rơi vào những trường hợp loại trừ thì cũng không được nhận con nuôi. Cụ thể, những người không được nhận con nuôi bao gồm: a) Người đang bị hạn chế một số quyền của cha, mẹ đối với con chưa thành niên; b) Người đang chấp hành quyết định xử lý hành chính tại cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh; c) Người đang chấp hành hình phạt tù; d) Người chưa được xóa án tích về một trong các tội cố ý xâm phạm tính mạng, sức khỏe, nhân phẩm, danh dự của người khác; ngược đãi hoặc hành hạ ông bà, cha mẹ, vợ chồng, con, cháu, người có công nuôi dưỡng mình; dụ dỗ, ép buộc hoặc chứa chấp người chưa thanh niên vi phạm pháp luật; mua bán, đánh tráo, chiếm đoạt trẻ em.

Theo quy định của Điều 17 Luật Nuôi con nuôi, để nhận nuôi con nuôi, người nhận con nuôi phải gửi hồ sơ đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền, hồ sơ của người nhận con nuôi gồm có: i) Đơn xin nhận con nuôi; ii) Bản sao Hộ chiếu, Giấy chứng minh nhân dân hoặc giấy tờ có giá trị thay thế; iii) Phiếu lý lịch tư pháp; iv) Văn bản xác nhận tình trạng hôn nhân; v) Giấy khám sức khỏe do cơ quan y tế cấp huyện trở lên cấp; văn bản xác nhận hoàn cảnh gia đình, tình trạng chỗ ở, điều kiện kinh tế do Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người nhận con nuôi thường trú cấp. Trường hợp cha dượng nhận con riêng của vợ, mẹ kế nhận con riêng của chồng làm con nuôi hoặc cô, cậu, dì, chú, bác ruột nhận cháu làm con nuôi thì không cần Giấy khám sức khỏe do cơ quan y tế cấp huyện trở lên cấp; văn bản xác nhận hoàn cảnh gia đình, tình trạng chỗ ở, điều kiện kinh tế do Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người nhận con nuôi thường trú cấp.

Thực tiễn thi hành Luật Nuôi con nuôi cho thấy, quy định của Luật về điều kiện, hồ sơ người nhận con nuôi còn một số bất cập sau đây :

Thứ nhất, về điều kiện người nhận nuôi “có điều kiện về sức khỏe, kinh tế, chỗ ở bảo đảm việc chăm sóc, nuôi dưỡng, giáo dục con nuôi”

Trên thực tế, đối với điều kiện về sức khỏe thì có thể căn cứ vào xác nhận của cơ quan y tế, đối với điều kiện về chỗ ở thì có thể căn cứ vào nơi đăng ký thường trú, tạm trú hoặc nơi sinh sống thực tế. Tuy nhiên, đối với nhiều kiện về kinh tế của người nhận nuôi thì không có tiêu chí cụ thể để đánh giá. Mặt khác, mặt bằng thu nhập cũng như mức sống mỗi địa phương có sự khác nhau giữa đồng bằng, trung du, miền núi, vùng cao, hải đảo; ví dụ, với mức thu nhập là 5 triệu đồng/tháng thì ở khu vực đô thị sẽ không đủ điều kiện để nhận con nuôi nhưng ở khu vực nông thôn với mức thu nhập này thì có thể đáp ứng được. Do đó, việc xác định điều kiện kinh tế của người nhận nuôi tại các địa phương chưa được thực hiện một cách thống nhất. Công tác kiểm tra việc giải quyết nuôi con nuôi của cơ quan quản lý nhà nước về nuôi con nuôi cho thấy, việc đánh giá điều kiện kinh tế của người nhận con nuôi có phần tùy tiện, chưa thống nhất giữa các địa phương do không có tiêu chí cụ thể để đánh giá; nhiều hồ sơ đăng ký nuôi con nuôi trong nước do Ủy ban nhân dân cấp xã (UBND) giải quyết chỉ có bản tự khai về hoàn cảnh gia đình mà không có xác nhận của cơ quan có thẩm quyền hoặc có trường hợp người nhận con nuôi không có thu nhập ổn định, điều kiện kinh tế không bằng người cho con nuôi nhưng vẫn được nhận con nuôi dẫn đến việc giải quyết nuôi con nuôi không đúng quy định của pháp luật[1].

Hiện nay, Luật Nuôi con nuôi và các văn bản hướng dẫn thi hành không giải thích thế nào là “có tư cách đạo đức tốt”. Điều này dẫn đến các địa phương hiểu theo các cách khác nhau khi  giải quyết thủ tục đăng ký nuôi con nuôi:

Cách hiểu thứ nhất, người nhận con nuôi “có tư cách đạo đức tốt” là người được xác nhận “không có án tích” (thể hiện thông qua Phiếu lý lịch tư pháp và phiếu này là giấy tờ pháp lý xác nhận người nhận con nuôi “có tư cách đạo đức tốt”).

Cách hiểu thứ hai, người nhận con nuôi “có tư cách đạo đức tốt” là người không thuộc trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 14 Luật Nuôi con nuôi, tức là những người không đang bị hạn chế một số quyền của cha, mẹ đối với con chưa thành niên; không đang chấp hành quyết định xử lý hành chính tại cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh (nay là cơ sở cai nghiện); không đang chấp hành hình phạt tù; đã được xóa án tích về một trong các tội cố ý xâm phạm tính mạng, sức khỏe, nhân phẩm, danh dự của người khác; ngược đãi hoặc hành hạ ông bà, cha mẹ, vợ chồng, con, cháu, người có công nuôi dưỡng mình; dụ dỗ, ép buộc hoặc chứa chấp người chưa thanh niên vi phạm pháp luật; mua bán, đánh tráo, chiếm đoạt trẻ em.

Cách hiểu thứ ba cho rằng, “có tư cách đạo đức tốt” là một khái niệm rộng, người không thuộc trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 14 Luật Nuôi con nuôi năm 2010 chỉ là một trong những trường hợp được xem là “có tư cách đạo đức tốt” và người nhận con nuôi “có tư cách đạo đức tốt” phải được hiểu bao gồm cả những người không thuộc một trong các trường hợp có các hành vi bị nghiêm cấm theo quy định của Luật Nuôi con nuôi[2].

Với cách hiểu khác nhau như trên đã dẫn đến thực trạng và mỗi địa phương vận dụng quy định của pháp luật theo cách riêng, không bảo đảm sự thống nhất trên phạm vi cả nước.

Luật Nuôi con nuôi quy định một trong những nguyên tắc giải quyết việc nuôi con nuôi là: “Việc nuôi con nuôi phải bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của người được nhận làm con nuôi và người nhận con nuôi, tự nguyện, bình đẳng, không phân biệt nam nữ, không trái pháp luật và đạo đức xã hội”[3]. Đồng thời, điểm d khoản 2 Điều 14 Luật Nuôi con nuôi chỉ giới hạn về các trường hợp không được nhận con nuôi đối với những người bị kết án và chưa được xóa án tích về các tội phạm sau đây: cố ý xâm phạm tính mạng, sức khỏe, nhân phẩm, danh dự của người khác; ngược đãi hoặc hành hạ ông bà, cha mẹ, vợ chồng, con, cháu, người có công nuôi dưỡng mình; dụ dỗ, ép buộc hoặc chứa chấp người chưa thanh niên vi phạm pháp luật; mua bán, đánh tráo, chiếm đoạt trẻ em. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, ngoài các tội danh kể trên còn có một số tội phạm khác theo quy định của  Bộ luật Hình sự năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2017 (BLHS năm 2015) cũng có ảnh hưởng rất lớn tư cách đạo đức, tâm sinh lý của người nhận nuôi con nuôi như: Tội tổ chức tảo hôn (Điều 183); Tội tổ chức sử dụng trái phép chất ma túy (điểm c khoản 2, điểm d khoản 3 Điều 255); Tội vi phạm quy định về sử dụng người lao động dưới 16 tuổi (Điều 296); Tội mua dâm người dưới 18 tuổi (Điều 329)[4]… Có thể thấy rằng, những người phạm một trong các tội trên đây đã có sự xâm phạm đến sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, quyền lợi hợp pháp của trẻ em ở những mức độ nhất định. Do vậy, nếu để cho các trường hợp này nhận nuôi con nuôi sẽ dẫn đến hệ quả là không bảo đảm được lợi ích chính đáng của trẻ em được nhận nuôi.

Thực tế thi hành Luật Nuôi con nuôi cho thấy, trong hồ sơ của người nhận con nuôi, Phiếu lý lịch tư pháp của người nhận con nuôi là vấn đề phát sinh nhiều vướng mắc. Theo quy định của Luật Lý lịch tư pháp năm 2009, Phiếu lý lịch tư pháp là phiếu do cơ quan quản lý cơ sở dữ liệu lý lịch tư pháp cấp có giá trị chứng minh cá nhân có hay không có án tích; bị cấm hay không bị cấm đảm nhiệm chức vụ, thành lập, quản lý doanh nghiệp, hợp tác xã trong trường hợp doanh nghiệp, hợp tác xã bị Tòa án tuyên bố phá sản[5]. Phiếu lý lịch tư pháp được chia làm hai loại là Phiếu lý lịch tư pháp số 1 và Phiếu lý lịch tư pháp số 2. Trong đó, Phiếu lý lịch tư pháp số 1 cấp cho công dân Việt Nam, người nước ngoài đã hoặc đang cư trú tại Việt Nam có quyền yêu cầu cấp Phiếu lý lịch tư pháp của mình; cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội có quyền yêu cầu cấp Phiếu lý lịch tư pháp để phục vụ công tác quản lý nhân sự, hoạt động đăng ký kinh doanh, thành lập, quản lý doanh nghiệp, hợp tác xã. Phiếu lý lịch tư pháp số 2 cấp cho Cơ quan tiến hành tố tụng có quyền yêu cầu cấp Phiếu lý lịch tư pháp để phục vụ công tác điều tra, truy tố, xét xử và cấp theo yêu cầu của cá nhân để người đó biết được nội dung về lý lịch tư pháp của mình[6].

Theo quy định hiện hành, nội dung ghi trong Phiếu lý lịch tư pháp số 1 và Phiếu lý lịch tư pháp số 2 là khác nhau. Phiếu lý lịch tư pháp số 1 chỉ ghi những án tích chưa được xóa (những án tích đã được xóa không ghi), không ghi thông tin về cấm đảm nhiệm chức vụ, thành lập, quản lý doanh nghiệp, hợp tác xã nếu cá nhân, cơ quan, tổ chức không có yêu cầu. Phiếu lý lịch tư pháp số 2 ghi đầy đủ thông tin của cá nhân, bao gồm các thông tin về án tích (đối với người đã bị kết án thì ghi đầy đủ án tích đã được xoá, thời điểm được xoá án tích, án tích chưa được xóa, ngày, tháng, năm tuyên án, số bản án, Toà án đã tuyên bản án, tội danh, điều khoản luật được áp dụng, hình phạt chính, hình phạt bổ sung, nghĩa vụ dân sự trong bản án hình sự, án phí, tình trạng thi hành án) và thông tin về việc cấm đảm nhiệm chức vụ, thành lập, quản lý doanh nghiệp, hợp tác xã[7].

Luật Nuôi con nuôi chỉ quy định chung là người nhận con nuôi phải có Phiếu lý lịch tư pháp mà không quy định cụ thể là Phiếu lý lịch tư pháp số 1 hay Phiếu lý lịch tư pháp số 2. Trong khi đó, theo quy định của Luật Lý lịch tư pháp năm 2009 thì cá nhân có quyền yêu cầu Sở Tư pháp cấp cả hai loại Phiếu lý lịch tư pháp. Tuy nhiên, căn cứ quy định của Luật Lý lịch tư pháp năm 2009, có thể hiểu trường hợp này là yêu cầu về Phiếu lý lịch tư pháp số 1. Mặc dù Luật Lý lịch tư pháp năm 2009 quy định, Phiếu lý lịch tư pháp số 2 cấp theo yêu cầu của cá nhân để người đó biết được nội dung về lý lịch tư pháp của mình. Tuy nhiên, thực tiễn giải quyết thủ tục đăng ký nuôi con nuôi cho thấy, vẫn còn tình trạng UBND xã yêu cầu người nhận con nuôi cung cấp Phiếu lý lịch tư pháp số 2. Điều này gây ảnh hưởng đến quyền bí mật cá nhân của người nhận con nuôi.

Để khắc phục những hạn chế, bất cập trong các quy định của pháp luật về điều kiện và hồ sơ người nhận con nuôi, tác giả đề xuất một số kiến nghị như sau:

Thứ nhất, ban hành văn bản hướng dẫn xác định điều kiện người nhận con nuôi quy định tại:

– Điểm c khoản 1 Điều 14 Luật Nuôi con nuôi: “Có điều kiện về sức khỏe, kinh tế, chỗ ở bảo đảm việc chăm sóc, nuôi dưỡng, giáo dục con nuôi” theo hướng, căn cứ vào vùng miền, mức thu nhập bình quân tại từng địa phương để quy định các điều kiện cụ thể về kinh tế của người nhận con nuôi nhằm để áp dụng thống nhất trên phạm vi cả nước, tránh sự tùy tiện trong việc xác định điều kiện của người nhận con nuôi như hiện nay.

– Điểm d khoản 1 Điều 14 Luật Nuôi con nuôi :“Có tư cách đạo đức tốt” theo hướng, xác định người nhận con nuôi không thuộc các trường hợp bị nghiêm cấm nhận con nuôi theo quy định của Điều 13, khoản 2 Điều 14 Luật Nuôi con nuôi và bổ sung thêm một số tội danh liên quan đến xâm phạm trẻ em mà chưa được xóa án tích. Theo đó, cần tiến hành rà soát các tội phạm quy định trong Luật Nuôi con nuôi với quy định của BLHS năm 2015 để bổ sung một số tội danh chưa được quy định nhưng có tính chất xâm phạm đến quyền lợi hợp pháp của trẻ em, trong đó, đặc biệt lưu ý đối với các tội phạm có liên quan đến người chưa thành niên chưa được xóa án tích.

Thứ hai, sửa đổi khoản 3 Điều 17 Luật Nuôi con nuôi theo hướng quy định rõ nội dung Phiếu lý lịch tư pháp nhằm xác nhận về tình trạng không có án tích của người nhận con nuôi. Theo đó, khoản 3 Điều 17 được sửa đổi như sau “3. Phiếu lý lịch tư pháp xác nhận về tình trạng không có án tích của người nhận con nuôi”.

Thứ ba, đẩy mạnh thực hiện các biện pháp tuyên truyền, phổ biến pháp luật về nuôi con nuôi tại địa phương để nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của người dân.

---